samedi , 23 mai 2020
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RDC : Le référendum et la révisabilité de l’article 220 de la Constitution

Il existe actuellement en République Démocratique du Congo (ci-après : RDC) un débat sur la révision constitutionnelle de l’article 220 ou le changement de constitution par voie du référendum. La question qui se pose est de savoir si on peut réviser cet article par référendum, sans violer la Constitution ? Autrement dit, le référendum n’est-il pas soumis au respect de la Constitution ?

Les lignes qui suivent ont pour objectif d’apporter à ce débat une modeste contribution juridique. D’entrée de cause, il sied de préciser sans ambages que la Constitution en vigueur ne prévoit ni sa révision totale, ni son changement qui y mettrait fin pour donner naissance à une nouvelle constitution. Y procéder serait inconstitutionnel et supposerait une mise en œuvre des mécanismes a-juridiques sur lesquels ne peut porter notre propos ici. Celui-ci a pour objet la révisabilité de l’article 220. Pour cela, il interroge la Constitution et s’articule autour des axes ci-après: le référendum et la souveraineté nationale (I), les matières référendaires (II), l’article 220 et les limites matérielles du référendum (III).

I. Le référendum et la souveraineté nationale

1. La notion de référendum

Le référendum est une institution juridique par laquelle le peuple participe à la prise de décisions le concernant. Il est institué par la Constitution comme une expression de la démocratie directe.

Le terme désigne l’instrument démocratique par lequel « le corps des citoyens est appelé à exprimer, par une votation populaire, son avis ou sa volonté à l’égard d’une mesure qu’une autorité a prise ou envisage de prendre » [1]. Étymologiquement, le mot référendum fait appel à la notion de ratification (ad referendum) et suggère un point de rencontre entre une institution représentative, qui propose, et le peuple souverain, qui dispose [2].

Imaginé comme un mode démocratique de prise de décision, le référendum devrait, par sa structure, trouver sa source dans l’initiative populaire [3]. En RDC, l’initiative populaire ne concerne que la révision de la constitution (art. 218: 100.000 personnes). Mais la constitution peut prévoir que l’initiative soit prise par un des pouvoirs constitués, le parlement ou l’exécutif. Ce fondement constitutionnel connecte le référendum à son essence populaire, si la Constitution a été adoptée par référendum.

2. Le référendum et la souveraineté nationale au sens de l’article 5 de la Constitution

L’article 5 de la Constitution a la teneur suivante: « La souveraineté nationale appartient au peuple. Tout pouvoir émane du peuple qui l’exerce directement par voie de référendum ou d’élections et indirectement par ses représentants. Aucune fraction du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice. »

D’après cette norme, le référendum est une voie par laquelle le peuple exerce directement le pouvoir dont il est la source, en vertu de la souveraineté nationale qui lui est dévolue par la Constitution. Cette souveraineté permet-elle de soumettre au peuple n’importe quelle matière par voie de référendum. Autrement dit, la souveraineté est-elle opposable à l’irrévisabilité?

II. Les matières référendaires

Une certaine conception de la démocratie en RDC est à la base de l’opinion selon laquelle le Peuple étant souverain, on peut lui poser toute sorte de question. Il n’est pas limité par le droit. De cette opinion on peut inférer que le peuple est au-dessus du droit et que le référendum peut être convoqué ad nutum des dirigeants politiques. L’irrévisabilité est inopposable au souverain. Mieux, le référendum est au-dessus de la Constitution.

Cependant, si la Constitution définit la procédure et les matières référendaires, peut-on s’en passer et organiser anarchiquement le référendum, en vertu du principe de la souveraineté? Ce principe est-il juridique ou pré-juridique?

La souveraineté est constitutionnellement attribuée au peuple dans un État qui se veut démocratique. La démocratie s’exerce conformément au droit à travers deux institutions constitutionnelles: le référendum et les élections. En conséquence, le référendum ne peut être convoqué que dans le respect formel et matériel de la Constitution. La procédure référendaire ne posant pas de problème, examinons l’objet du référendum.

La Constitution congolaise ne prévoit pas la latitude de choisir les questions à soumettre au référendum, à l’instar de l’article de l’article 11 de la Constitution française [4]. Elle détermine les matières susceptibles d’être soumises au référendum. Les unes sont obligatoirement référendaires et les autres facultativement référendaires.

1. Les matières obligatoirement référendaires

Les matières obligatoirement référendaires sont: le transfert de la capitale dans un autre lieu du pays (art. 2 al. 3), la cession, l’échange et l’adjonction de territoire (art. 214 al. 2)

1.1. Le transfert de la capitale dans un autre lieu

L’article 2 dispose en son alinéa 3 que  » La capitale ne peut être transférée dans un autre lieu du pays que par voie de référendum. » En vertu de cette disposition, toute mesure portant sur le transfert de la capitale de Kinshasa à un autre endroit dans le pays doit être soumise au référendum. Autrement dit, c’est une décision qui ne peut être prise que par le détenteur de la souveraineté nationale. Mais, il n’est pas exclu que le siège de certaines institutions nationales soient transférés en dehors de la capitale.

1.2. La cession, l’échange ou l’adjonction de territoire

D’après l’article 214 alinéa 2, « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans l’accord du peuple congolais consulté par voie de référendum. » En vertu de cette disposition et de l’alinéa premier [5], une loi qui ratifie ou approuve un traité comportant cession, échange et adjonction n’est valable que si le peuple donne son accord par voie de référendum.

La Constitution congolaise attribue au peuple, ici, la compétence législative, à l’instar de l’article 11 de la Constitution française, et fonde le référendum législatif.

En dehors des matières obligatoirement référendaires, les autres matières constitutionnelles révisables sont facultativement référendaires.

2. La révision constitutionnelle et le référendum facultatif

L’article 218 dispose en son alinéa 3 : « La révision n’est définitive que si le projet, la proposition ou la pétition est approuvée par référendum sur convocation du Président de la République » et en son alinéa 4: « Toutefois, le projet, la proposition ou la pétition n’est pas soumis au référendum lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat réunis en Congrès l’approuvent à la majorité des trois cinquièmes des membres les composant. »

D’après ces deux alinéas de l’article 218, la révision constitutionnelle devient définitive à la suite de l’approbation par référendum convoqué par le Président de la République ou à la suite de l’approbation par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Il en résulte la question suivante: Le Président de la République a-t-il le choix entre la voie référendaire et la voie législative, ou doit-il passer obligatoirement devant le Congrès avant la convocation du référendum? Cette question découle de la formulation peu claire de l’alinéa 4, laquelle est à la base deux thèses différentes selon la lecture qu’on en fait.

1°) La première thèse: d’abord l’approbation par le Congrès et, en cas d’échec, la convocation du référendum

Toute initiative de révision constitutionnelle doit passer par le Congrès. D’après cette thèse, l’initiative de révision constitutionnelle dont le Parlement a décidé du bien-fondé à la majorité absolue de chaque Chambre doit être soumise au Congrès. Si ce dernier l’approuve à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, alors la révision devient définitive. Au cas où cette majorité n’aurait pas été réunie, le référendum doit être convoqué [6]. Mais quid des matières qui ne peuvent être révisées que par référendum (art. 2 al. 2 et 214)? Pour ces matières, d’après cette thèse, l’approbation par le Congrès ne pourrait pas rendre la révision définitive. Cela signifie que dès lors que le Parlement a décidé de son bien-fondé, l’initiative doit être soumise au référendum. C’est ici que se révèle la faiblesse de la première thèse qui s’estompe devant la particule « toutefois » introduisant l’article 218 alinéa 4. Cette faiblesse ouvre à une autre thèse.

2°) La seconde thèse: l’approbation par le peuple est le principe et l’approbation par le Congrès l’exception

Selon cette thèse, l’initiative de révision constitutionnelle ne doit pas mais peut passer par le Congrès. Une fois que le Parlement a décidé du bien-fondé d’une initiative, c’est au Président de la République de choisir entre la procédure référendaire et la procédure législative pour l’approbation de la révision qui deviendrait ainsi définitive. Si le Président de la République ne fait pas usage de cette faculté, ou s’il s’agit des matières obligatoirement référendaires, il doit se référer au peuple, sans passer par le Congrès.

Cette thèse est d’autant plus pertinente que l’initiative de révision aura été obligatoirement examinée par le Parlement qui doit décider de son bien-fondé pour pouvoir être soumise à l’approbation du peuple. De plus, elle est conforme à l’article 89 alinéa 3 de la Constitution française maladroitement transposé dans la Constitution congolaise [7].

Selon l’interprétation systématique de cette disposition, en dehors des normes portant sur des matières révisables exclusivement par référendum, le choix existe, pour d’autres matières révisables, entre la voie tendant à l’approbation par référendum ou celle tendant à l’approbation par le Congrès, même si la Constitution ne prévoit pas d’autorité compétente pour convoquer le Congrès à cet effet, à l’instar de l’article 89 alinéa 3 de la Constitution française qui attribue cette compétence au président de la République.

La révision peut être entendue au sens de résultat et de procédure. De ces deux sens on peut déduire que le Président de la République doit convoquer le référendum. Et s’il ne convoque pas le référendum, après la non approbation de l’initiative de révision par le Congrès dont la majorité lui est acquise, quid? L’initiateur de la révision pourrait alors saisir la Cour constitutionnelle.

On le perçoit bien: dans la procédure de révision constitutionnelle, la voie législative est donc une alternative à la voie du référendum et non un passage obligé pour y arriver.

III. L’art. 220 et les limites du référendum

Parmi les dispositions constitutionnelles pertinentes de la RDC, en regard de son histoire, figure l’article 220. D’après cette norme, certaines matières constitutionnelles ne peuvent faire l’objet d’aucune révision. De ce fait, elles ne sont pas susceptibles d’être soumises au référendum, contrairement à d’autres normes constitutionnelles.

En effet, l’article 220 pose une limite matérielle au référendum. En définissant les matières irrévisables, il exclut celles-ci de toute procédure de révision, qu’elle soit par référendum ou devant le Congrès. Par conséquent, tout référendum sur la révision des matières intangibles est inconstitutionnel, même s’il est organisé conformément à la procédure constitutionnelle et législative. Le droit doit être respecté dans sa forme et dans son fond.

Dans le cadre d’une révision constitutionnelle, soumettre à l’approbation du Congrès ou du peuple une matière irrévisable, en respectant la procédure, serait une fraude à la Constitution; sauf à fonder une quatrième République qui succèderait à la troisième. Ce serait alors une interruption de la Constitution qui, sans fondement constitutionnel, est une inconstitutionnalité.

Il est vrai qu’en vertu du principe de parallélisme de formes, seul peut déverrouiller celui qui a verrouillé. En l’espèce, c’est le pouvoir constituant originaire (qui n’est pas à confondre avec le peuple) à l’origine d’une nouvelle constitution fondant un nouveau régime. En conséquence, il ne s’agira pas de réviser la Constitution en vigueur qui ne prévoit pas sa révision totale, mais de produire une nouvelle constitution.

Néanmoins, cet article ne prévoit pas expressément son autoprotection ou auto-verrouillage. Mais son objet étant verrouillé, il est de ce fait relativement verrouillé. Il ne peut être révisé qu’en vue de s’intangibiliser ou d’intangibiliser d’autres matières, et non en vue d’envisager la possibilité de toucher aux matières intangibles [8]. Les matières que l’article 220 intangibilise échappe donc absolument au référendum, mais lui-même y échappe relativement9. Mais peut- on alors soumettre l’abrogation de l’article 220 au référendum ?

Un référendum sur l’abrogation de l’article 220 dans le but de réviser les matières intangibles serait aussi anticonstitutionnelle, car c’est une violation de cet article fondamental. Il s’agit d’une atteinte grave à la volonté du constituant originaire qui a institué l’intangibilité de certaines matières qui doivent être tenues pour fondamentales pour la 3e République.

Pareille abrogation anti-juridique ne peut passer que par l’adoption d’une nouvelle constitution par un pouvoir constituant originaire qui n’est lié par aucune règle constitutionnelle, étant donné que la constitution précédente a perdu, de facto, sa vigueur, et la nouvelle n’est pas encore adoptée. Le pouvoir constituant originaire s’exerce dans une période de « non constitution ».

Conclusion

La souveraineté nationale ne doit s’exercer que conformément au droit et sur la base du droit. Partant, la décision de convoquer un référendum pour réviser les matières intangibles est inconstitutionnelle, comme le sont tout projet, toute proposition et toute pétition initiant une révision ayant ces matières pour objet. Et un acte déclaré contraire à la constitution est nul de plein droit, selon le deuxième alinéa de l’article 168. D’où la nécessité de l’intervention du juge constitutionnel dans la procédure de révision, notamment pour examiner la validité d’un projet, d’une proposition ou d’une pétition tendant à la révision d’une disposition de la Constitution, celle de la décision de leur bien-fondé ainsi que celle de convoquer le référendum.

Prof. Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE Docteur en droit

  1. Julien LAFERRIÈRE 1947, cité par Olivier DUMAHEL/Yves MÉNY, Dictionnaire constitutionnel, PUF, Paris 1992, verbo « référendum ».
  2. DUMAHEL/MÉNY, verbo « référendum », p. 867-868.
  3. Ibid.
  4. L’art. 11 al. 2 de la Constitution française dispose:  » Le président de la République, sur proposition du gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. »
  5. L’art. 214 al. 1er dispose: « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités et accords relatifs aux organisations internationales et au règlement des conflits internationaux, ceux qui engagent les finances publiques, ceux qui modifient les dispositions législatives, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent échange et adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi. »
  6. C’est la thèse de Evariste BOSHAB, Entre la révision de la constitution et l’inanition de la nation, Larcier, Bruxelles 2013, p. 409.
  7. L’art. 89 al. 3 a la teneur suivante: « Toutefois, le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès; dans ce cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée ». À noter que la proposition de révision ne peut être soumise au Congrès. Le constituant congolais a opéré un clonage imparfait de cette disposition, en omettant toutes les précisions utiles de la disposition clonée. Ce qui génère des interprétations libres allant dans tous les sens.
  8. Cf. Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, La révision constitutionnelle et l’intangibilité de l’article 220 de la Constitution congolaise, http://www.droitcongolais.info/files/REVISION-220-CSTRDC-II.pdf
  9. Cf. YATALA, ibidem.

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